El viernes 16 de agosto de 2013 se llevó a cabo en Montevideo el Panel Abierto “Avances y desafíos sobre la Justicia Tributaria y la Justicia Social en Uruguay”, organizado por Alternativas de Desarrollo con Mujeres para una Nueva Era (DAWN), Center of Concern, Social Watch y Asociación para los Derechos de la Mujer y el Desarrollo (AWID), integrantes de la Iniciativa Righting Finance, junto con el Consejo Internacional de Educación de Personas Jóvenes y Adultas (ICAE).

El Ministro de Trabajo y Seguridad Social, Eduardo Brenta; el Director General de Rentas, Pablo Ferreri; integrantes de la academia y activistas feministas y por los derechos humanos, debatieron sobre los impactos redistributivos de la política fiscal y de empleo en Uruguay y los desafíos de futuro.

Nicole Bidegain integrante de DAWN enmarcó la actividad en el contexto actual de Uruguay y la región en cuanto a fiscalidad y equidad. Recordó las recomendaciones de la CEPAL acerca de la necesidad de aumentar la base impositiva y la progresividad en la región y reducir la evasión. Destacó que en los últimos años Uruguay ha sido pionero en la región en avanzar hacia una estructura tributaria más progresiva, implementando el impuesto a la renta de las personas físicas y reduciendo el peso de los impuestos al consumo; pero indicó que sin embargo, todavía persiste una baja carga tributaria sobre las rentas de capital y el patrimonio así como la existencia de diferentes beneficios y exenciones fiscales para la promoción de inversiones. En este sentido, sostuvo que procesos como la reprimarización de la economía, en Uruguay y en la región, así como la expansión del sistema financiero abren la discusión sobre la capacidad contributiva de los sectores con mayores ingresos así como la importancia de crear incentivos para fomentar la diversificación productiva a sectores intensivos en empleo, de calidad y ambientalmente sustentables, y el rol que la política fiscal puede jugar en esto.

Ferreri afirmó que ya “No alcanza con recaudar, importa cómo e importa quién”. Desde la perspectiva de los ingresos, con la reforma de 2007 se buscó hacer más eficiente y equitativo su sistema tributario, de forma de“recaudar de la manera más justa posible, pero a su vez de la manera que altere lo menos posible las decisiones económicas”. Ferreri recordó que con el sistema tributario anterior el 80% de la población más pobre contaba con el 50% de los ingresos y pagaba el 60% de los impuestos. Con el nuevo sistema paga el 50% de los impuestos. A su vez, el 20% más rico que pagaba el 40% de los impuestos y pasó a pagar el 50% de los impuestos, en consonancia con el porcentaje de ingresos. Asimismo el sistema se orientó también al estímulo a la inversión productiva para la generación de empleo y valor agregado. Uruguay históricamente ha tenido bajas tasas de inversión y de ahorro. En los últimos años ha desarrollado una política de atracción de inversión extranjera directa que ha elevado la tasa de 10 a casi un 25% del PIB.

Desde la perspectiva del gasto, los últimos dos gobiernos de izquierda se han volcado a corregir situaciones de inequidad y garantizar el ejercicio de derechos de las personas, con un incremento del gasto (del 20 al 25%). Según el Director General de Rentas, a diferencia de los 90, desde el 2003 Uruguay tiene crecimiento económico y a partir de la aplicación de la nueva reforma tributaria en 2007 la desigualdad ha disminuido y se ubica en el nivel más bajo de los últimos 30 años.

Para el director de DGI, “Una sociedad solo puede asegurar el crecimiento en el largo plazo si distribuye de manera apropiada entre todos sus ciudadanos y sus integrantes los frutos de su prosperidad. Pero solamente puede asegurar condiciones de redistribución y mejora de la equidad y la cohesión social, asegurando tasas de crecimiento importantes por períodos prolongados de tiempo”. El desafío planteado por Ferreri está desde los ingresos en avanzar en la progresividad aumentando en el peso a los impuestos directos, no solamente de las rentas de trabajo sino también rentas de capital y utilidades de empresa. Desde el gasto, el desafío es atender los problemas de innovación, educación y construcción de capacidades de infraestructura. Para ello se deberá, según el jerarca, impulsar inversiones del sector privado para destinar el gasto público hacia la eliminación de la inequidad de manera eficiente.

El Ministro Eduardo Brenta por su parte, presentó los avances más significativos en términos de empleo y seguridad social. En primer lugar se enfocó en las reformas legales, destacando las leyes de negociación colectiva, protección de la actividad sindical, trabajo doméstico, de 8 horas para los trabajadores rurales y tercerizaciones, entre otras normas. En segundo lugar, se refirió a la mejora de los indicadores de empleo, desempleo y salarios en Uruguay. La tasa de empleo actual es la más alta en la historia del país, acompañada de niveles de desempleo cercanos al 5%, por debajo de la llamada tasa de desempleo estructural, lo que implica que se están integrando al mercado laboral sectores antes excluidos. Asimismo, el Ministro presentó la evolución positiva del salario real (que creció un 40% desde 2002) y del salario mínimo nacional (que crecerá un 108% en este período de gobierno, de 5.000 a 10.000 pesos uruguayos). En este sentido, Brenta opinó que esta situación confirma la caída de un  paradigma “La realidad ha mostrado que hemos logrado crecer con distribución del ingreso a través de un conjunto de políticas” entre ellas la fiscal y la salarial.

Sin embargo, las mujeres y las y los jóvenes continúan teniendo dificultades para insertarse en el mercado laboral y están sobre representadas/os en empleos informales. El Ministro mencionó una serie de leyes que serán impulsadas desde el gobierno para mejorar la inserción de estos colectivos en el mercado laboral. Entre ellas el proyecto de ley de extensión de la licencia por maternidad y paternidad, que incluye a su vez licencias parentales, y el proyecto de ley de empleo juvenil. Asimismo destacó la necesidad de instaurar el Sistema Nacional de Cuidados que “seguramente en el próximo período logremos consolidar”. Para el Ministro, éste es un objetivo estratégico para el país “No solo hay que construir igualdad sino que la igualdad tiene que estar sobre las bases de la sustentabilidad del modelo económico (…) porque los recursos humanos en el Uruguay que aún están disponibles están básicamente ubicados en las mujeres y los jóvenes. El país no puede darse la posibilidad de que estos recursos humanos no jueguen un rol significativo en el proyecto de desarrollo”.

La investigadora Florencia Amábile presentó los resultados de dos estudios de investigación realizados por el Departamento de Economía de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la República, que tuvieron por objetivo analizar el efecto redistributivo de los impuestos pagados por los hogares y el gasto social dirigido a ellos (2009).[1]  Entre las conclusiones, Amábile mostró que en cuanto a la desigualdad, Uruguay es el segundo país (en la comparación regional) que más reduce el Índice de Gini pero está cuarto en efectividad. En relación a la pobreza, Uruguay es el primero en reducirla y también el más efectivo. En conclusión, combinando impuestos y transferencias “Uruguay logra muy bien combatir la pobreza en términos de efectividad del gasto, pero no lo estaría siendo tanto en términos de desigualdad” sostuvo Amábile.  En cuanto a la reducción de la desigualdad y la pobreza, si bien las transferencias de salud y educación (transferencias en especies) son importantes, la efectividad del gasto se debe a las transferencias directas (pensiones no contributivas –discapacidad y vejez-, asignaciones familiares y subsidios BPS), en particular destacó el aporte de las pensiones no contributivas y los hogares que las reciben, ya que son generalmente hogares sin niñas/os y con menos integrantes.

A pesar de las bajas de tasas de pobreza en la comparación internacional y en la contribución del gasto social para que así sea, ésta no ha sido erradicada. Sólo el 5% de las personas pobres no estarían recibiendo ningún tipo de transferencia directa. Por lo que la persistencia de la pobreza no parece tener un problema de falta de cobertura ni de valor per cápita de la transferencia. De acuerdo con Amábile hay que encausar las políticas y pensar si son necesarias otras intervenciones.

El experto internacional Aldo Caliari del Center of Concern, comentó las presentaciones precedentes mostrándose interesado por los avances fiscales y de política pública implementados por Uruguay. Indicó que hay aprender del contexto internacional sobre la necesidad de influir en los mecanismos del mercado, porque si no la carga de corregirlos para la política fiscal puede llevar a situaciones de insostenibilidad fiscal y de deuda. Asimismo afirmó que la eliminación de la desigualdad además de una cuestión ética es parte de hacer una buena política económica. Es importante garantizar un “piso social universal” para todas las personas. Y destacó la importancia de tratar de manera integral la política social y la fiscal con un enfoque de derechos, un asunto prioritario para la Iniciativa Righting Finance. Esta perspectiva forma parte de un cambio del debate  en la región que pone a los derechos y la agenda social por delante de la política fiscal.

En cuanto a fiscalidad en la región, Caliari sostuvo que se repite un patrón observado en el resto del mundo, de ampliar la base tributaria dejando para después la distribución, avanzando así con “lo políticamente más fácil”. Asimismo mencionó que “La crisis mostró que el sector financiero está muy subtributado comparado con la red de seguridad que le da el Estado” haciendo alusión a los rescates al sistema financiero. Indicó que si bien parece una agenda para el norte en estos momentos, hay que aprender en la región y presionar al sector financiero a que haga la contribución que corresponde.

Caliari mencionó dos áreas de incidencia para la política fiscal. Por un lado, en los precios de transferencias, principalmente en economías como la uruguaya en la que gran parte de los ingresos son por exportaciones decommodities. Mencionó que se están promoviendo cambios en reglas de la OCDE que aplicadas de igual manera generan inequidades, aunque los países del sur no siempre pueden por sí solos grabar ciertos sectores, como los precios de transferencias. Refirió al ejemplo de Brasil que ha alterado la carga de la prueba y son las compañías las que deben probar que han ganado por debajo de cierto nivel para ser exceptuadas de cierta contribución impositiva. Estas medidas deberían ser concertadas a nivel regional para poder hacer frente a las reglas impuestas por la OCDE.

Y por otro lado, la política fiscal como incentivo para diversificar el perfil productivo de un país de manera que se dirija hacia actividades que generen más valor y empleo e impliquen conocimiento y desarrollo tecnológico, y por tanto redistribuyan mejor. Recordó que los países que más rápido salieron de la crisis en el sur fueron los países de Asia y eso se debe a que tenían una diversificación productiva mayor.

El público presente intervino para consultar a las y los panelistas acerca de diversos temas. Una de las preguntas se orientó a profundizar en la participación de sectores vinculados a otras economías (como la social y solidaria) en los espacios de negociación. En este sentido, el Ministro Brenta afirmó que la Economía Social y Solidaria y otras alternativas son un sector a desarrollar y mencionó la creación del Fondo de Desarrollo con utilidades del Banco de la República Oriental del Uruguay cuyo objetivo es el financiamiento de emprendimientos cooperativos o autogestionados por trabajadores/as y la recuperación de emprendimientos, así como la aprobación de la ley general de cooperativas y la creación del Instituto de Cooperativismo.

Vinculado a los modelos de desarrollo y la valorización de alternativas, un participante preguntó acerca de la elaboración de indicadores no monetarios de desarrollo. De acuerdo con Caliari, se está comenzando a debatir indicadores de crecimiento que incluyan una conceptualización del bienestar y no del producto, esto tendría impactos en  la toma de decisiones económicas, en contextos de escasez de recursos.

Otra pregunta se orientó a considerar la necesidad de políticas contra la exclusión social. En este sentido Caliari plantea laimportancia de la universalidad de las políticas para garantizar el mencionado “piso social”. Se ha demostrado que las políticas focalizadas tienden a incrementar la exclusión. Las transferencias no sectoriales contribuyen a disminuir la exclusión, en especial las transferencias monetarias no condicionadas.

Otra de las intervenciones del público se enfocó en los mecanismos existentes para el cumplimiento de la ley de trabajo doméstico, ya que en varios países de la región que han aprobado leyes pero el desafío es la implementación. El Ministro Brenta, sostuvo que la fiscalización la lleva adelante la  Inspección General del Trabajo mediante dos mecanismos: estudio de denuncias y operativos de oficio. La ley establece posibilidad de que cuando la o el propietario no habilita la entrada de los inspectores/as, se pueda pedir una orden de allanamiento a un juez/a. Estas investigaciones no se orientan solo a comprobar la cobertura de la seguridad social sino también otros fenómenos como la trata de personas. De acuerdo con Brenta, la formalidad entre 2005 y 2012 se duplicó, pero aún está en el 50% del sector.

En relación al Sistema Nacional de Cuidados, desde el público se consultó acerca del enlentecimiento de su implementación debido a posibles restricciones fiscales, y qué posibilidades fiscales habría para su concreción. El Director de DGI afirmó que la política económica “es como una frazada que por lo general es corta, no alcanza para tapar todo”, ya que “siempre hay restricciones fiscales”. Uruguay es un país que gasta todo lo que recauda por lo que cualquier acción adicional que realice implica una restricción fiscal. Si se mira en términos de franjas etarias, según Ferreri, actualmente el gasto público está fuertemente orientado a las personas de 65 años y más. Sin embargo la pobreza “tiene cara de niño y de mujer” y el futuro del país está en la infancia. En su opinión, las restricciones más que con cantidad tienen que ver con calidad y reenfoque y el Sistema Nacional de Cuidados será una prioridad para el futuro.

Por último, otra serie de preguntas del público se refirieron al sector financiero. Por una parte ¿cuán grabado está este sector? Si existen impuestos a las transacciones financieras y si se están discutiendo otros impuestos para el sector. El Director de Rentas, contestó que el sistema financiero uruguayo está sometido al régimen  general y la carga tributaria es similar a la de otros sectores. Y por otra parte, se le preguntó a Ferreri acerca de la discusión sobre si Uruguay es o no es un paraíso fiscal,  y si los bancos lo utilizan o no de esta manera para la exportación de capital. Ferreri afirmó que Uruguay no es un paraíso fiscal y que en los últimos años ha avanzado en la aplicación de tributos directos, en transparencia a través de la flexibilización del secreto bancario para que la autoridad tributaria acceda a la información y en el cumplimiento de intercambio de información tributaria para evitar evasión, pasando de 2 a 20 convenios firmados.

Los resultados de este panel se enviarán a la Relatora Especial de las Naciones Unidas sobre Extrema Pobreza y Derechos Humanos, Magdalena Sepúlveda Carmona, para que sirvan de insumo a su próximo informe cuyo tema será la política fiscal y los derechos humanos de las personas que viven en la pobreza, a ser presentado en la 26va sesión del Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas (junio de 2014).

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